專業(yè)領(lǐng)域研究
社工服務(wù)研究
社會工作助力精準(zhǔn)扶貧：功能定位與實踐探索
時間: 2018-09-14訪問: 3358
從2014年1月《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的出臺，到黨的十八屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的提出，再到2015年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的發(fā)布，標(biāo)志著“精準(zhǔn)扶貧”方略在我國正式出臺和全面實施，脫貧攻堅作為國家全面建成小康社會一項重大戰(zhàn)略工程，已進(jìn)入最后沖刺期。精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅為社會工作介入并發(fā)揮作用提供了難得的機(jī)遇和空間。縱觀西方社會工作的發(fā)展歷程，反貧困一直是專業(yè)社會工作重點關(guān)注并發(fā)揮作用的領(lǐng)域。西方國家的實踐已經(jīng)證明，專業(yè)社會工作對于緩解和消除貧困有著先天的優(yōu)勢與功能(Cummins Ian，2015)①。我國專業(yè)社會工作發(fā)展的時間還不長，專業(yè)社會工作介入反貧困的實踐還很有限，但業(yè)已取得了值得總結(jié)的經(jīng)驗。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是關(guān)鍵指標(biāo)之一。在“十三五”開局之年，針對當(dāng)前行政式反貧困存在的缺陷，界定社會工作助力精準(zhǔn)扶貧的功能(角色)定位，檢視既往社會工作介入反貧困實踐的經(jīng)驗與不足，探討提升社會工作助力精準(zhǔn)扶貧的整體效能的系統(tǒng)方案，無論是對精準(zhǔn)扶貧方略的實施，還是對專業(yè)社會工作的發(fā)展，都具有十分重要和迫切的意義。
扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與地方實踐
自上世紀(jì)80年代中期開始，中國啟動了全面的扶貧開發(fā)工程，經(jīng)過三十多年的實踐，已經(jīng)取得令人矚目的成就，極端貧困人口減少約7億，貧困發(fā)生率不斷降低。但是長期以來，中國的扶貧開發(fā)本質(zhì)上是一種低質(zhì)、低效的粗放式扶貧，貧困人口底數(shù)不清、情況不明、扶貧措施針對性不強(qiáng)、扶貧資金和項目指向不準(zhǔn)等問題普遍存在，并且滋生出一系列社會問題。客觀來講，這種粗放的、大水漫灌式扶貧模式在面對大范圍絕對貧困人口集聚區(qū)時能夠產(chǎn)生一定成效，但是經(jīng)過多輪扶貧開發(fā)，當(dāng)前剩余的貧困人口大多分布在一些難以攻克的偏遠(yuǎn)角落。這些地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)差、減貧底子薄、致貧因素多、脫貧難度大，可謂扶貧開發(fā)中的“硬骨頭”，傳統(tǒng)的扶貧方式顯然已經(jīng)難以為繼。截至2014年底，中國仍有7017萬貧困人口，大都分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。如此龐大的人群要確保到2020年全部順利脫貧，就必須對傳統(tǒng)粗放型扶貧方式做出根本性變革，這正是國家出臺“精準(zhǔn)扶貧”方略最為現(xiàn)實的背景。
“精準(zhǔn)扶貧”是對粗放式扶貧的創(chuàng)新與超越，它既是一種扶貧理念又是一種扶貧機(jī)制。在理念層面，研究者從不同角度對“精準(zhǔn)扶貧”做出了闡釋。張鴻雁(2016)認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是“社會精準(zhǔn)治理”模式的重要組成部分，是解決當(dāng)前社會“短板問題”、應(yīng)對社會風(fēng)險的重要切入點②；汪三貴與郭子豪(2015)認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是各項扶貧政策措施與貧困家庭人口之間的針對性幫扶關(guān)系，是可持續(xù)脫貧的根本性手段③；左停(2015)等人從中央—地方關(guān)系、社會控制理論、社會成本三種視角對精準(zhǔn)扶貧做了分析，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧不僅是戰(zhàn)術(shù)層次的工作要求，更應(yīng)體現(xiàn)為戰(zhàn)略上、原則上、理念上的要求④。研究者大都認(rèn)為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個方面能夠代表精準(zhǔn)扶貧的基本理念。在機(jī)制層面，精準(zhǔn)扶貧的工作推進(jìn)主要以中央提出的“四個切實”⑤、“五個一批”⑥和“六個精準(zhǔn)”⑦為實踐依據(jù)。一些研究者主張應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況的變化進(jìn)一步完善和創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制。如劉解龍(2015)就主張精準(zhǔn)扶貧是一項需要與時俱進(jìn)的工作，他從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景出發(fā)，提出應(yīng)從市場機(jī)制、主體協(xié)商機(jī)制、資源整合機(jī)制、可持續(xù)發(fā)展支撐機(jī)制幾個方面對精準(zhǔn)扶貧做出適時創(chuàng)新⑧；莊天慧(2015)等人在深入分析精準(zhǔn)扶貧主體結(jié)構(gòu)與行為動機(jī)的基礎(chǔ)上，嘗試提出了精準(zhǔn)扶貧的六大實踐機(jī)制⑨；楊秀麗(2016)通過分析精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過程中所遭遇的困境，明確提出精準(zhǔn)扶貧法制化的問題⑩。盡管對精準(zhǔn)扶貧理念、機(jī)制在學(xué)術(shù)界還存在一定的分歧，但精準(zhǔn)扶貧方略是對粗放扶貧方略的創(chuàng)新與超越是沒有歧義的。
精準(zhǔn)扶貧旨在通過“扶真貧、真扶貧、真脫貧”，為全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。如果以國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的出臺為起點，那么精準(zhǔn)扶貧的扶貧開發(fā)新方略已經(jīng)推進(jìn)了兩年時間。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2015年我國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)從上年的7017萬人減少到5575萬人，減少1442萬人，貧困發(fā)生率從上年的7.2％下降到5.7％(11)。總體可見，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)取得明顯成效。但是，這一數(shù)字背后所隱藏的，是政府財政的高強(qiáng)度投入與各級政府巨大的行政成本，社會力量特別是社會組織貢獻(xiàn)的力量并不十分突出。囿于行政慣性，地方政府及其工作人員大多仍然沿用傳統(tǒng)粗放式扶貧的一些工作辦法，扶貧的主體、動力和形式、手段大都比較單一。一些地方雖然也引入了企業(yè)、社會組織和個人參與扶貧開發(fā)(如甘肅、廣西、貴州等地與京東商城、農(nóng)發(fā)銀行合作開展了電商扶貧、光伏扶貧、金融扶貧等項目)，但整體而言，社會力量參與扶貧開發(fā)的規(guī)模、力度、形式等目前還非常有限。在扶貧開發(fā)中“政府是唯一或支配性的主體，反貧困的錢由政府投入，項目由政府確立，貧困對象由政府決定，錢和項目都由政府來落實等，其他社會主體或者缺位，或者只是被動的參與者，沒有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更沒有決策權(quán)，即使在執(zhí)行過程中也只是順從者”(王春光，2015)(12)。在“十三五”每年減少1000多萬貧困人口的目標(biāo)要求下，如何保證脫貧的質(zhì)量以及如何確保脫貧成效的可持續(xù)性，已經(jīng)成為必須直面的問題。
當(dāng)前地方普遍采取的由政府單一支配、行政式推進(jìn)的脫貧攻堅工作模式，不僅難以保證精準(zhǔn)脫貧，更易產(chǎn)生非預(yù)料后果。特別是隨著中組部與國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績考核工作的意見》的出臺，中西部地區(qū)絕大多數(shù)省份都將精準(zhǔn)扶貧作為政績考核的重心，各級政府自下而上層層立下脫貧“軍令狀”，保證在2020年順利實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。一些省份如甘肅、貴州對于貧困縣的考核甚至取消了GDP指標(biāo)，如果完不成脫貧攻堅任務(wù)，將實行“一票否決”。這一系列動作出發(fā)點是好的，但是在有限的時間范圍內(nèi)，為了完成“軍令狀”、應(yīng)對政績考核，一些地方(基層)政府在扶貧開發(fā)中急功近利、片面追求工作推進(jìn)速度，忽視了政策方法的科學(xué)性、可行性，與精準(zhǔn)扶貧的理念背道而馳。何得桂與黨國英(2015)在對陜南地區(qū)扶貧搬遷的實地調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，移民搬遷扶貧政策在實踐中存在“搬富不搬窮”、“見戶不見人”、“四移四不移”以及“冒名頂替”等執(zhí)行偏差現(xiàn)象(13)。葛志軍與邢成舉(2015)在對寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧的一些政策不僅缺乏彈性，而且還存在行政“一刀切”的現(xiàn)象(14)。事實上，多方面信息均顯示，這一系列不合理做法在中西部地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧中并不罕見。
這一系列扶貧亂象的出現(xiàn)，一方面說明這種由政府單一支配、行政式推進(jìn)的扶貧模式，本身存在諸多問題，另一方面也折射出地方政府在扶貧開發(fā)中的一些先天性缺陷。
其一，調(diào)動的資源有限。扶貧開發(fā)涉及物資、技術(shù)、人才、信息、知識、市場、資金、服務(wù)等多方面資源。從全國來看，整個社會中的優(yōu)質(zhì)資源絕大多數(shù)掌握在政府手中，由政府調(diào)動各方面資源參與扶貧開發(fā)似乎是最佳的選擇。但是具體到某一特定縣、鄉(xiāng)地域，主要還是由當(dāng)?shù)乜h、鄉(xiāng)政府來籌措資源，而后者的行為能力卻在很大程度上局限于特定的權(quán)限范圍和地域范圍內(nèi)。也就是說，權(quán)限范圍限制著政府調(diào)動資源的能力和邊界。簡言之，基層縣、鄉(xiāng)政府調(diào)動域內(nèi)資源的能力較強(qiáng)，但調(diào)動和引入域外資源的能力卻很有限。
其二，投入的精力有限。所謂“上面千條線，基層一根針”，對于縣、鄉(xiāng)政府而言，扶貧開發(fā)只是日常行政事務(wù)的很小一部分，而非全部。這就決定了縣、鄉(xiāng)政府只能將有限的時間和精力投放到扶貧開發(fā)之上，或者只能擠占其他行政事務(wù)的時間和精力。毫無疑問，兩種做法都會產(chǎn)生不良后果。當(dāng)前，全國黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位已經(jīng)派出幾十萬人組成駐村扶貧工作隊，這些工作隊絕大多數(shù)是由縣、鄉(xiāng)政府派出。要保證每個貧困村都有扶貧工作隊長期駐扎，縣、鄉(xiāng)政府的壓力不言而喻。
其三，工作的專業(yè)性不足。扶貧開發(fā)是一項綜合性、系統(tǒng)性工程，需要有知識、懂市場、會技術(shù)、能服務(wù)的多方面人才共同參與。但是從目前中西部貧困縣、鄉(xiāng)扶貧力量的構(gòu)成看，絕大多數(shù)只有黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作人員。這些人員雖然大多有著良好的教育基礎(chǔ)和知識背景，但畢竟不是專業(yè)的扶貧人員，扶貧能力有限，扶貧方式也屬于非專業(yè)性。在當(dāng)前政府自上而下硬性考核的政策背景下，為了按期完成脫貧工作任務(wù)，一些地方難免出現(xiàn)急功近利、一刀切、“跑冒滴漏”等扶貧亂象。
其四，脫貧的成效有限。精準(zhǔn)扶貧最為通俗的理解，就是通過精準(zhǔn)幫扶實現(xiàn)貧困人口的穩(wěn)定性脫貧，且要確保不會因政府的最終退出而出現(xiàn)大面積返貧。這就是說，精準(zhǔn)扶貧的成效需要從一個更為長遠(yuǎn)的視距來做出評價。從發(fā)生機(jī)制看，貧困不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個文化問題、心理問題。相對經(jīng)濟(jì)貧困而言，文化與心理層面的貧困更難消除，而恰恰是在這兩個方面，政府所能發(fā)揮的作用卻非常有限。因此，要確保脫貧成效的穩(wěn)定性與持續(xù)性，單靠政府一方的力量顯然不夠。
除此之外，這種由政府單一支配、行政式推進(jìn)的扶貧模式還容易產(chǎn)生一些延伸性問題，如容易出現(xiàn)扶貧對象的政策依賴和政府依賴；非專業(yè)性的工作方法也容易引發(fā)村民之間、貧困戶之間的矛盾沖突乃至誘發(fā)官民對立；長期派駐駐村工作隊也會產(chǎn)生大量的行政費用、增加扶貧成本等。
社會工作介入精準(zhǔn)扶貧的補(bǔ)位意蘊(yùn)
作為全面建成小康社會的一項重大戰(zhàn)略工程，精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)等各個領(lǐng)域，需要方方面面的參與。國務(wù)院2014年11月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中開篇即指出“廣泛動員全社會力量共同參與扶貧開發(fā)，是我國扶貧開發(fā)事業(yè)的成功經(jīng)驗，是中國特色扶貧開發(fā)道路的重要特征”，并要求“創(chuàng)新完善人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的社會扶貧參與機(jī)制，形成政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中再次強(qiáng)調(diào)“鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接”，“通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧”。在此背景下，社會工作的作用更是得到進(jìn)一步認(rèn)可，繼2014年被寫入《社會救助暫行辦法》之后，社會工作又在2015年被寫入《反家庭暴力法》之中；2015、2016年連續(xù)兩年的《政府工作報告》均強(qiáng)調(diào)要支持和發(fā)展專業(yè)社會工作；《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中更是明確提出要實施“社會工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計劃”。在中央政府的支持、指引下，全國絕大多數(shù)省市也相繼出臺了適應(yīng)本地區(qū)的相關(guān)落實方案。
薩拉蒙(Lester M.Salamon)認(rèn)為，為了實現(xiàn)社會建設(shè)的目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)將一些公共服務(wù)的任務(wù)委托給社會組織完成，而政府只需提供資金支持和負(fù)責(zé)掌握全局(15)。在當(dāng)前政府職能正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的背景下，社會工作介入精準(zhǔn)扶貧是對政府傳統(tǒng)扶貧方式的革新和有效補(bǔ)充。社會工作發(fā)展的歷史在相當(dāng)程度上就是與貧困作斗爭的歷史，社會工作的專業(yè)方法、理念正是人們在與貧困及相關(guān)社會問題作斗爭的實踐中逐步形成和發(fā)展的(向德平、姚霞，2009)(16)。事實上在當(dāng)代社會，扶貧概念的誕生本身就與社會工作密切相關(guān)。社會工作者對貧困者采取的個案工作、小組工作和社區(qū)工作等方法，都已經(jīng)成為扶貧工作的國際慣例(唐鈞，2015)(17)。總而言之，無論是在理念層面還是在方法層面，社會工作介入精準(zhǔn)扶貧均有著專業(yè)的優(yōu)勢與功能。
首先，基本理念相通，工作方法合宜。作為專業(yè)的助人者，社會工作者以“助人自助”為基本理念，強(qiáng)調(diào)對貧困者的“賦權(quán)”、“增能”，主張協(xié)助“案主自決”以充分挖掘和發(fā)揮貧困者在脫貧過程中的潛能和主動性，這與國家近些年所倡導(dǎo)的“造血式扶貧”、“開發(fā)式扶貧”、“參與式扶貧”理念無疑是相通的。在實踐當(dāng)中，社會工作者遵循個別化、差異化的工作原則，能夠因需求與致貧原因的不同而對貧困者提供針對性、多元化的服務(wù)，這與精準(zhǔn)扶貧“六個精準(zhǔn)”的工作理念又是一致的。此外，社會工作者從“同理心”出發(fā)，能夠在接納、尊重、保密與理解關(guān)懷的基礎(chǔ)上與貧困者建立專業(yè)性幫扶關(guān)系，相對政府工作人員而言，更容易贏得扶貧對象的信任、合作與認(rèn)可。
其次，評估監(jiān)督一體，彰顯第三方優(yōu)勢。開展科學(xué)評估是社會工作的專業(yè)技能之一，社會工作機(jī)構(gòu)在精準(zhǔn)扶貧中能夠有效履行第三方評估與監(jiān)督職能。汪三貴與郭子豪(2015)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國在精準(zhǔn)扶貧方面的困難主要聚焦于精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核三個方面(18)。對應(yīng)而言，作為獨立于政府與貧困戶利益之外的第三方主體，社會工作機(jī)構(gòu)在貧困人口識別、扶貧措施評估、脫貧成效考核方面均能夠發(fā)揮出獨特的功能。在貧困人口識別方面，社會工作機(jī)構(gòu)不僅能夠直接精準(zhǔn)識別貧困村、貧困戶，也能夠以間接形式對政府識別的貧困人口進(jìn)行二次評估，以進(jìn)一步提升貧困人口識別的精準(zhǔn)度；在扶貧措施評估方面，社會工作機(jī)構(gòu)能夠?qū)φ鶎嵤┑母黜椃鲐氄摺⒋胧┻M(jìn)行系統(tǒng)評估，以確保扶貧措施的可行性、科學(xué)性、針對性；在脫貧成效考核方面，社會工作機(jī)構(gòu)能夠以多維度、專業(yè)化的測量方法，系統(tǒng)評估、考核貧困戶的脫貧情況。事實上，社會工作機(jī)構(gòu)在參與評估的同時也是在履行監(jiān)督職能，這種有組織的、專業(yè)化的監(jiān)督無疑是高質(zhì)量、可持續(xù)脫貧的重要保障。
再次，鏈接域外資源，推動多元合力。作為專業(yè)性社會組織，社會工作機(jī)構(gòu)的一大優(yōu)勢即鏈接與整合各方面可用資源。如前所述，縣、鄉(xiāng)政府在精準(zhǔn)扶貧中雖有著強(qiáng)大的資源動員能力，但卻受到地域與權(quán)限范圍的限制，所能動員的資源無論是規(guī)模還是類型事實上都很有限。對應(yīng)而言，社會工作機(jī)構(gòu)分布于全國乃至世界各地，與其他社會組織、社會主體之間存在著密切的組織網(wǎng)絡(luò)與互動關(guān)系，其視野與活動空間相對基層政府更為廣闊。在精準(zhǔn)扶貧中，社會工作所具備的最為明顯的優(yōu)勢之一就是引入域外資源，這為中西部地區(qū)絕大多數(shù)基層政府或企業(yè)所難以企及。當(dāng)前中西部地區(qū)扶貧開發(fā)所亟需的，不僅僅是資金、物資、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件資源，更需要信息、知識、人才、服務(wù)、市場、技術(shù)等軟件資源。在實踐中，社會工作機(jī)構(gòu)能夠結(jié)合政府與貧困者之所需，有針對性地引入多方面域外資源，與政府、企業(yè)、個人等多元主體形成合力，共同推動貧困地區(qū)順利脫貧。
最后，聚焦長遠(yuǎn)發(fā)展，鞏固脫貧成果。從專業(yè)屬性出發(fā)，社會工作者強(qiáng)調(diào)以人為本，旨在恢復(fù)貧困者的社會功能，促進(jìn)其個人及家庭的全面長遠(yuǎn)發(fā)展。社會工作者最常用的個案工作、小組工作、社區(qū)工作等專業(yè)方法不僅關(guān)注貧困者當(dāng)下問題的解決，更著眼于貧困者長遠(yuǎn)發(fā)展的可能。在協(xié)助地方政府推動貧困人口經(jīng)濟(jì)脫貧的同時，社會工作者更加注重貧困者知識水平、勞動技能、文化素質(zhì)、身心健康、社會融入、公民權(quán)利等方面狀況的改善和提升。如果說政府扶貧的主要目標(biāo)是貧困者經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)層面的脫貧，那么社會工作扶貧則更強(qiáng)調(diào)貧困者非經(jīng)濟(jì)、非物質(zhì)層面的發(fā)展，社會工作介入精準(zhǔn)扶貧無疑有助于鞏固脫貧成果，提升脫貧質(zhì)量。
社會工作介入精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)勢和功能并不僅限于上述幾個方面。近年國內(nèi)外反貧困的實踐已經(jīng)證明，社會工作在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解主體矛盾方面，在收集多方信息、搭建服務(wù)平臺方面，在踐行政策法規(guī)、倡導(dǎo)政策革新方面，在激發(fā)基層活力、增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)方面……均能發(fā)揮積極作用。在西方主要國家的反貧困進(jìn)程中，政府與社會工作機(jī)構(gòu)之間既有競爭關(guān)系，也有基于政府購買服務(wù)的合作伙伴關(guān)系。事實上，職業(yè)社會工作制度已經(jīng)成為英國、德國、瑞士、美國等西方國家反貧困制度體系不可或缺的組成部分。
社會工作與政府扶貧救助體系緊密銜接、分工合作。在西歐國家的政府公共支出中社會福利支出占比較高，這些財政開支由政府通過購買服務(wù)、直接補(bǔ)助等形式，到達(dá)社會工作者手中，成為社會工作扶貧濟(jì)困的基本經(jīng)費。如英國政府針對貧困老年人、長期疾病和無勞動能力者、貧困家庭、失業(yè)人員、特殊社會成員等六類群體提供了專項經(jīng)費援助。這些援助很大一部分并不會以現(xiàn)金形式直接發(fā)放到貧困者手中，而是以政府購買服務(wù)形式，委托各類社會組織提供專項救助服務(wù)。社會工作機(jī)構(gòu)和人員的扶貧經(jīng)費絕大部分即源于這些專項津貼(民政部社會工作司，2010)(19)。
社會工作作為引導(dǎo)者、增能者和資源鏈接者，在促進(jìn)貧困者就業(yè)方面發(fā)揮重要作用。在美國，政府對貧困者的救助往往附加一些嚴(yán)格條件，如規(guī)定福利補(bǔ)貼的時間限制，要求貧困者參加就業(yè)等。Coulton(1996)研究發(fā)現(xiàn)，一些貧困者即使參加了政府所提供的就業(yè)崗位也還是無法擺脫貧困，主要是因為這些工作崗位的收入普遍較低，同時貧困者的能力也往往有限。因此，一些社會工作機(jī)構(gòu)便依托社區(qū)資源，建立就業(yè)培訓(xùn)基地，培訓(xùn)貧困者的職業(yè)技能，提升貧困者的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)質(zhì)量(20)。
扶貧工作中遵循明確的價值理念，在與政府合作的同時保持獨立性。在英國工黨20世紀(jì)末所實施的扶貧計劃中，社會工作者開展了一系列卓有成效的工作。包括收集貧困者信息、提供法律援助、開展社區(qū)服務(wù)以及推動社會賦權(quán)等，其中一個重要特征，是將社會正義的目標(biāo)理念貫穿于社會工作扶貧工作中，同時，特別注意與政府保持合理的政治距離，而非成為政府的代理(Craig G，2002)(21)。
強(qiáng)調(diào)貧困家庭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資產(chǎn)建設(shè)。這也是近些年一些發(fā)達(dá)國家反貧困工作所積極嘗試和創(chuàng)新的方向。與絕大多數(shù)國家強(qiáng)調(diào)物質(zhì)救助和促進(jìn)就業(yè)所不同，南非、美國等一些國家的研究者和社會工作者將注意力轉(zhuǎn)向貧困家庭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，他們立足社區(qū)，著力培育貧困者的理財能力和資產(chǎn)管理能力，幫助貧困者建構(gòu)起個人或家庭的持久資產(chǎn)，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資產(chǎn)建設(shè)實現(xiàn)永久脫貧(Engelbrecht L，2008)(22)。
總之，作為一支專業(yè)的力量，社會工作已經(jīng)成為世界上諸多國家政府反貧困的有力幫手。在當(dāng)前中國，推進(jìn)社會工作介入精準(zhǔn)扶貧不僅有助于實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、全面小康的重大目標(biāo)，亦有助于推動整個社會的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。
近年扶貧攻堅中的社會工作行動
近些年，在民政部、國家扶貧辦等多個中央部門的聯(lián)合推動下，社會工作在脫貧攻堅中日益扮演起難以替代的角色，服務(wù)觸角業(yè)已深入到教育扶貧、醫(yī)療扶貧、就業(yè)扶貧、災(zāi)后重建、生態(tài)扶貧、易地搬遷等多個領(lǐng)域，扶貧對象涵蓋個人、家庭、社區(qū)、組織等多個主體維度。民政部等19部委2012年4月聯(lián)合發(fā)布的《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2011-2020年)》明確提出，“實施社會工作專業(yè)人才服務(wù)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)計劃……支持培養(yǎng)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)、革命老區(qū)和廣大農(nóng)村社會工作服務(wù)人才”。這些地區(qū)已經(jīng)成為當(dāng)前中國脫貧攻堅的重點區(qū)域。2012年10月，民政部又出臺《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃社會工作專業(yè)人才專項計劃實施方案》，規(guī)劃從2012年到2020年，每年引導(dǎo)1000名社會工作專業(yè)人才到“三區(qū)”工作或服務(wù)，每年支持“三區(qū)”培養(yǎng)500名社會工作專業(yè)人才，發(fā)展“三區(qū)”社會工作事業(yè)。這一系列重大舉措極大地推動了社會工作介入脫貧攻堅的力度。在“三區(qū)”計劃之外，國內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)如廣東、福建、上海等地，也已將社會工作納入基層社會治理的體系序列，成為社區(qū)反貧困的重要力量。以全國各地的廣泛實踐為基礎(chǔ)，社會工作在中國脫貧攻堅中也逐漸形成了一些相對固定的介入路徑，大體有以下三種。
一是“委托—代理”型扶貧路徑。在“委托—代理”關(guān)系中，雙方之間是一種法律上的契約關(guān)系，代理方受委托方資助代替其完成特定目標(biāo)，并對委托方負(fù)責(zé)、受委托方監(jiān)督。這里的委托方主要是各級政府部門和各類扶貧基金會，代理方即專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)。政府作為委托方大多以政府購買服務(wù)形式出現(xiàn)，特別是隨著《民政部、財政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府購買社會力量服務(wù)的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于加快推進(jìn)社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》等政策文件的出臺，由政府向社會工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)項目、崗位的做法，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)廣泛推行，并逐漸進(jìn)入制度化軌道。僅在2013年，全國政府購買社會工作服務(wù)資金就已達(dá)17.3億多元，扶貧濟(jì)困也已成為政府購買服務(wù)最為重要的內(nèi)容(23)。除政府之外，近些年各類扶貧基金會(如中國扶貧基金會)也經(jīng)常作為委托方，向?qū)I(yè)社會工作機(jī)構(gòu)招標(biāo)扶貧類服務(wù)項目(如李嘉誠基金會的“大愛之行”項目)，這在云南、貴州、廣西等地較為多見。當(dāng)前，“委托—代理”型關(guān)系已經(jīng)成為中國社會工作介入脫貧攻堅最重要的路徑之一。
以“委托—代理”關(guān)系介入精準(zhǔn)扶貧影響最大、最為典型的例子即民政部社會工作“三區(qū)”計劃。2012年以來，受各級民政部門的支持、委托，中西部具有一定資質(zhì)的專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)大都申報參與了“三區(qū)”計劃項目。截至2015年底，“三區(qū)”計劃項目已經(jīng)覆蓋中國中西部23個省(區(qū)、市)的240多個國家或省級扶貧開發(fā)工作重點縣、區(qū)。先后派遣3000多名社會工作專業(yè)人才到“三區(qū)”進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，開展個案工作6000余次，小組工作4800余次，社區(qū)活動6500余次，受益人群達(dá)210多萬人次，帶動培養(yǎng)本地社會工作人才4000余人，可謂成效顯著(24)。“三區(qū)”計劃項目的開展，為社會工作介入精準(zhǔn)扶貧積累了大量的經(jīng)驗，也進(jìn)一步證實了“委托—代理”型扶貧路徑的可行性。
二是“協(xié)作—互助”型扶貧路徑。“協(xié)作—互助”體現(xiàn)的是一種平等的、相互補(bǔ)充、彼此配合以實現(xiàn)共同目標(biāo)的關(guān)系模式。與“委托—代理”關(guān)系有所不同，“協(xié)作—互助”的雙方雖然也可能會出現(xiàn)一方資助另一方的情況，但彼此之間并不是一種嚴(yán)格的法律契約關(guān)系，更多是基于共同目標(biāo)的道義關(guān)系，因此并不要求一方對另一方負(fù)責(zé)或接受其監(jiān)督。在扶貧過程中，“協(xié)作—互助”型關(guān)系的一方是專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)，而另一方則可以是基層政府、其他社會組織、社區(qū)、企業(yè)、志愿服務(wù)團(tuán)體以及個人等各類主體。在一定意義上，“協(xié)作—互助”型關(guān)系的建立，也是社會工作鏈接資源的重要形式和結(jié)果。特別是在當(dāng)前社會力量參與脫貧攻堅的各項機(jī)制尚未完全建立、理順，而社會工作的能力又比較有限的背景下，這種道義的、互助型關(guān)系的建立，無疑有助于凝聚各方力量、發(fā)揮各方所長，提升扶貧的質(zhì)量與成效。
當(dāng)前，國內(nèi)許多地方都在大力構(gòu)建“三社聯(lián)動”、“兩工協(xié)作”機(jī)制，事實上在這一機(jī)制中，社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)之間、社工機(jī)構(gòu)與其他社會組織之間、社工與義工之間都是一種“協(xié)作—互助”型關(guān)系。而廣東順德RZ社會工作服務(wù)中心的實踐，則在一定程度上展現(xiàn)了社工機(jī)構(gòu)與政府之間的“協(xié)作—互助”型關(guān)系。RZ社工中心長期在順德區(qū)提供家庭社工服務(wù)，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的貧困情況有著深刻了解，曾多次嘗試對農(nóng)村貧困家庭提供幫助，但苦于缺乏支持。與此同時，順德扶貧辦也在嘗試創(chuàng)新扶貧模式，提升扶貧效果，但卻因缺乏專業(yè)力量的支持而有心無力。在雙方結(jié)成“協(xié)作—互助”關(guān)系之后，經(jīng)過協(xié)商規(guī)劃，一方面啟動“大豐收”項目，引導(dǎo)村民通過種植蔬菜脫貧致富；另一方面招募義工，鏈接多方力量、資源，為貧困村民提供物資援助、心理輔導(dǎo)和技能培訓(xùn)等服務(wù)。在此過程中，社工機(jī)構(gòu)與扶貧辦一方發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，一方提供平臺資金，可謂各司其職，各盡其能。通過二者的協(xié)作、互助，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的貧困狀況已經(jīng)得到很大改善(25)。
三是“外展—介入”型扶貧路徑。這一扶貧路徑突出體現(xiàn)了社會工作在扶貧濟(jì)困中的主動性，實質(zhì)是一種工作內(nèi)容領(lǐng)域的擴(kuò)展。社會工作者在從事日常服務(wù)時經(jīng)常會接觸和發(fā)現(xiàn)一些貧困個體、貧困家庭或貧困社區(qū)，如果社工進(jìn)一步將其擴(kuò)展為工作的案主對象，并建立以緩解或消除貧困為主要目標(biāo)的專業(yè)幫扶關(guān)系，便是一種服務(wù)外展和扶貧介入。這種服務(wù)“外展”既可能是社會工作者的主動性發(fā)現(xiàn)，亦可能是貧困者的主動性求助。特別是當(dāng)前社會工作機(jī)構(gòu)正處于快速發(fā)展之中，業(yè)務(wù)范圍也在逐步拓寬，一些長期從事家政服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、醫(yī)患糾紛、兒童教育等工作的機(jī)構(gòu)，更容易將反貧困擴(kuò)展為自己的業(yè)務(wù)目標(biāo)。在此方面，山東省立醫(yī)院醫(yī)務(wù)社會工作辦公室的做法無疑具有代表性。
山東省立醫(yī)院于2008年設(shè)立醫(yī)務(wù)社會工作辦公室，初衷是為了柔和醫(yī)患關(guān)系，預(yù)防和解決醫(yī)患糾紛，提升醫(yī)院整體服務(wù)質(zhì)量。但經(jīng)幾年發(fā)展，該院醫(yī)務(wù)社工辦公室逐步將精力重心投入到對貧困患者的救助和幫扶上，一方面通過鏈接資源，先后與一些公益基金會及愛心企業(yè)建立合作關(guān)系，開展了針對腎衰竭、小兒白血病、小兒先天性心臟病等貧困患者的近20項救助。僅在2013、2014兩年間就資助貧困患者12701人，救助金額3001.32萬元。另一方面，該辦公室還建立“社工+義工”服務(wù)模式，為貧困患者和家庭提供日常照料和心理幫扶(26)。在本案例中，醫(yī)務(wù)社會工作辦公室為了適應(yīng)需求，主動將服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)重心由柔和醫(yī)患關(guān)系、化解醫(yī)患糾紛，擴(kuò)展轉(zhuǎn)移到對貧困患者的救助和幫扶上，一定程度上呈現(xiàn)了“外展—介入”的扶貧路徑。
三種介入路徑之間并非相互排斥、彼此孤立。事實上在具體實踐中，三種路徑之間往往存在交叉或同時顯現(xiàn)。如社會工作機(jī)構(gòu)以“委托—代理”形式承接政府購買服務(wù)項目之后，也可能與其他扶貧主體展開“協(xié)作—互助”，或者社會工作機(jī)構(gòu)在將貧困主體擴(kuò)展為服務(wù)對象之后，申請相關(guān)的政府購買服務(wù)項目，通過“委托—代理”形式獲得資金支持。總之，三種介入路徑的初步形成，客觀說明社會工作介入精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)。
然而，路徑的形成并不意味著社會工作介入精準(zhǔn)扶貧的各項機(jī)制、條件已經(jīng)非常成熟。客觀來講，受經(jīng)濟(jì)、文化、地域、觀念等多種因素的影響，社會工作在東部發(fā)達(dá)地區(qū)、沿海地區(qū)的實踐較為豐富、成熟，但在作為精準(zhǔn)扶貧主戰(zhàn)場的中西部地區(qū)卻基本處于起步階段，并且仍面臨不少困難。賀東航與牛宗嶺(2015)在對比東部和中西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的情況時就發(fā)現(xiàn)，在以政府投入為主、社會幫扶為輔的扶貧模式中，中西部地區(qū)參與扶貧的社會組織無論是數(shù)量還是力量，都遠(yuǎn)不及東部地區(qū)(27)。到2015年底，全國民辦社會工作機(jī)構(gòu)有4686家，東部地區(qū)北京、上海、江蘇、福建、山東等地機(jī)構(gòu)數(shù)量突破100家，浙江突破500家，廣東更是突破1000家，而整個中西部地區(qū)除四川外絕大多數(shù)都未達(dá)到100家。在2015年全國各地開發(fā)的18萬個社會工作專業(yè)崗位中，只有北京、遼寧、上海、江蘇、山東、廣東等地崗位數(shù)量超過1萬個，均為東部地區(qū)省份(28)。社會工作發(fā)展的區(qū)域差距顯而易見。
從近些年中西部地區(qū)“三區(qū)”計劃、“大愛之行”等扶貧項目的實施情況看，社會工作參與扶貧濟(jì)困已經(jīng)取得不小的成績，但其服務(wù)的廣度與深度總體還很有限。
一是社會工作扶貧的對象、內(nèi)容、形式有限，介入廣度不夠。劉偉和趙秀琴(2015)通過分析廣西首批社工“三區(qū)”計劃的實施情況就發(fā)現(xiàn)，社會工作參與基層扶貧的成效顯著，但扶貧的對象以農(nóng)村“三留守”人員和殘障人士為主，內(nèi)容聚焦于日常照料、教育培訓(xùn)和社會救助，工作方法上多采用個案幫扶和小組活動(29)。這已經(jīng)成為當(dāng)前中西部地區(qū)社會工作扶貧濟(jì)困的一個普遍性特征。可見，社會工作扶貧濟(jì)困的廣度還存在很大的擴(kuò)展空間。
二是社會工作者的專業(yè)水平、扶貧能力還很有限，介入深度不夠。表現(xiàn)在社會工作機(jī)構(gòu)的人員配備、知識技能、業(yè)務(wù)素質(zhì)等總體欠佳，難以提供更為深入的服務(wù)。目前中西部地區(qū)處于扶貧一線的社會工作人員有兩類，一類是通過學(xué)歷教育培養(yǎng)出的社會工作專業(yè)人才，熟知理論但缺乏實務(wù)經(jīng)驗，工作能力尚待提升，且受薪資待遇、升職空間的影響，人才流失較大；第二類是實際在崗的政府或社區(qū)工作人員，大多接受過短期的教育培訓(xùn)，但欠缺系統(tǒng)性知識訓(xùn)練，專業(yè)素質(zhì)欠缺，短期內(nèi)難以實現(xiàn)從“實際社會工作者”向“專業(yè)社會工作者”的轉(zhuǎn)變(李迎生、袁小平，2015)(30)。
這兩大局限的存在，與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)、政府認(rèn)知、公民意識等因素密切相關(guān)：首先，地方政府對社會工作發(fā)展的財政投入力度不大，無論是項目設(shè)置、崗位開發(fā)，還是機(jī)構(gòu)數(shù)量、機(jī)構(gòu)規(guī)模，都遠(yuǎn)不能滿足地方扶貧需求。例如廣東省各級政府在2009年至2013年五年內(nèi)投入政府購買社會工作服務(wù)的費用達(dá)20億元，僅廣州市在2013年的投入就達(dá)3.33億元，且至今仍保持快速增長的趨勢，這對中西部地區(qū)絕大多數(shù)省份而言顯然難以做到。其次，地方政府(特別是基層縣、鄉(xiāng)政府)并未完全認(rèn)識到社會工作在扶貧中的價值與作用，主觀動力不足。在社會工作各項政策的傳遞上，從中央到地方的傳遞速度較快，但到地方之后的轉(zhuǎn)化力度明顯不足，歸根結(jié)底是地方政府對社會工作的認(rèn)知有限，缺乏支持動力(任文啟，2014)(31)。再次，社會工作扶貧的各項運(yùn)行機(jī)制尚未建立、健全，整個行業(yè)發(fā)展缺乏制度保障，這也是一個全國性、整體性問題。最后，社會工作機(jī)構(gòu)之間大多尚未建立有效的協(xié)調(diào)、互助關(guān)系，各自為政、單獨出擊情況較為普遍，扶貧能力難以大幅提升。因此，從當(dāng)前全面建成小康社會的目標(biāo)要求出發(fā)，深入推進(jìn)中西部地區(qū)社會工作發(fā)展，提升社會工作介入精準(zhǔn)扶貧的整體力度和效能，已經(jīng)刻不容緩。
提升社會工作助力精準(zhǔn)扶貧的整體效能
民政部將2016年國際社工日的中國主題確定為“發(fā)展社會工作，助力扶貧濟(jì)困”，有著非常重要的導(dǎo)向意義。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧正面臨著減貧效益遞減與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)疊加的雙重壓力，這對中國社會工作助力扶貧濟(jì)困的能力提出了更高要求，發(fā)展社會工作隨之成為一項緊迫性任務(wù)。從精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)要求出發(fā)，中西部地區(qū)14個集中連片貧困區(qū)無疑是中國社會工作發(fā)展基礎(chǔ)最為薄弱但卻最應(yīng)有所作為的地方。在當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)通過頂層設(shè)計與多元主體行動，為中西部地區(qū)社會工作發(fā)展，為社會工作深度介入精準(zhǔn)扶貧，創(chuàng)造有利條件。
首先，加快完善頂層設(shè)計，為社會工作扶貧濟(jì)困提供明確指引。中國社會工作的快速發(fā)展離不開政府部門的堅定支持和大力推動。自黨的十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”始，以中央18部委《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》和中央19部委《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2011-2020年)》等綱領(lǐng)性文件為代表，不斷完善頂層設(shè)計已經(jīng)成為推進(jìn)中國社會工作發(fā)展的根本保證。依托頂層設(shè)計，數(shù)年間中國社會工作便已在制度建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、崗位開發(fā)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)、學(xué)術(shù)研究等多個維度取得長足進(jìn)步，并在扶貧救困、災(zāi)后救援、養(yǎng)老撫幼、留守幫扶、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域取得突出成績。可以說，頂層設(shè)計是我國專業(yè)社會工作發(fā)展的基本經(jīng)驗之一。當(dāng)前，中央政府應(yīng)充分吸納行業(yè)組織、社工機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者的智慧、力量，繼續(xù)完善頂層設(shè)計，為社會工作介入精準(zhǔn)扶貧提供工作指引和規(guī)范導(dǎo)向，特別是在機(jī)構(gòu)建設(shè)、項目管理、財政投入、人才培養(yǎng)、待遇保障、職業(yè)激勵、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，應(yīng)進(jìn)一步提升制度化、規(guī)范化建設(shè)水平。在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，確保中央各項政策的轉(zhuǎn)化、落實同樣非常重要。地方政府應(yīng)做實相關(guān)政策轉(zhuǎn)化和推進(jìn)工作，實現(xiàn)社會工作扶貧政策的地方化、操作化、精細(xì)化。基層政府應(yīng)著力確保各項政策落地見效，為社會工作介入精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)造平臺、機(jī)會，并做好評估反饋工作。總之，在繼續(xù)推進(jìn)專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，社會工作應(yīng)借助頂層設(shè)計，實現(xiàn)扶貧濟(jì)困的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。
其次，加大財政支持力度，為社會工作助力扶貧濟(jì)困奠定物質(zhì)保障。無論是在哪個國家，政府的態(tài)度對于社會工作的生存與發(fā)展都至關(guān)重要。對于當(dāng)前中國特別是中西部地區(qū)而言，政府的財政投入無疑是維持社會工作穩(wěn)定發(fā)展、有效助力精準(zhǔn)扶貧的先決條件。近些年，政府通過購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、提供辦公場所、啟動資金以及落實稅收優(yōu)惠和直接登記政策等措施，已經(jīng)為中國社會工作開發(fā)出大量扶貧類項目、崗位。目前中西部地區(qū)大范圍推行的中央支持社會組織參與社會服務(wù)項目、社會工作專業(yè)人才服務(wù)“三區(qū)”計劃、重大自然災(zāi)害與突發(fā)事件社會工作服務(wù)支援計劃，以及民政部本級福彩公益金社會工作和志愿服務(wù)示范項目、民政部與李嘉誠基金會“大愛之行”社會工作服務(wù)項目等，大都依托于政府的財政投入與支持。僅在2015年，全國各級政府在社會工作服務(wù)方面的資金投入就達(dá)26億元(32)。
當(dāng)前階段，推進(jìn)政府財政投入的制度建設(shè)、優(yōu)化政府財政投入結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為一項重要工作。在國內(nèi)社會工作扶貧濟(jì)困能力尚未完全顯現(xiàn)的背景下，政府內(nèi)部對于社會工作的認(rèn)可度實際仍存在較大差異，相應(yīng)的財政投入力度也顯著不同。對比中央政府而言，地方政府特別是基層縣、鄉(xiāng)政府在推進(jìn)社會工作參與扶貧濟(jì)困上的積極性總體并不是很高，財政支持力度往往很有限。同時，與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會開放程度等因素限制，地方政府對于社會工作介入扶貧濟(jì)困的重視程度和財政支持力度也明顯滯后。基于此，在加快推進(jìn)政府財政投入制度建設(shè)的同時，一方面應(yīng)以績效考評、政策引導(dǎo)等手段，鼓勵地方政府、基層政府為社會工作介入扶貧濟(jì)困提供更多經(jīng)費支持；另一方面應(yīng)進(jìn)一步加大中央財政對中西部地區(qū)社會工作發(fā)展的投入力度。特別是對參與精準(zhǔn)扶貧的社會工作機(jī)構(gòu)、人員，應(yīng)在項目、崗位、待遇、補(bǔ)貼、社保、職稱等多個方面提供更為必要、充分的財政支持，解除社會工作扶貧濟(jì)困的后顧之憂。
第三，發(fā)揮行業(yè)組織的中樞和平臺作用，為社會工作介入扶貧濟(jì)困提供組織保障。社會工作行業(yè)組織是連接政府、社會公眾與社會工作者的核心紐帶，也是提升社會工作影響力、推進(jìn)社會工作發(fā)展的重要依托。黨的十八屆四中全會提出“支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能”，進(jìn)一步凸顯了行業(yè)組織參與社會治理的重要性。目前，《行業(yè)協(xié)會商會法》也已列入立法機(jī)關(guān)的立法工作規(guī)劃。最新發(fā)布的《中國社會工作發(fā)展報告(2015)》顯示：截至2015年底，全國共成立455家社會工作行業(yè)協(xié)會，其中有30個省級行業(yè)協(xié)會，129個地市級行業(yè)協(xié)會，296個縣級行業(yè)協(xié)會(33)。目前，這些全國性、區(qū)域性行業(yè)組織的力量尚待進(jìn)一步開發(fā)利用。在全國層面，中國社會工作聯(lián)合會、中國社會工作教育協(xié)會、中國社會工作學(xué)會三大行業(yè)組織的職能分工與運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)趨于規(guī)范化、制度化，并發(fā)展成為引領(lǐng)和規(guī)范中國社會工作發(fā)展的核心力量。
在推進(jìn)社會工作介入精準(zhǔn)扶貧的工作進(jìn)程中，與個體化的社會工作機(jī)構(gòu)及社會工作者相比，社會工作行業(yè)組織無疑能夠發(fā)揮中樞和平臺的功能。作為組織中樞，社會工作行業(yè)組織能夠充分凝聚和協(xié)調(diào)所屬社會工作機(jī)構(gòu)及社會工作者的力量，通過建立跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)、跨項目、跨領(lǐng)域的互助支援體系，將發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)社會工作資源引入中西部扶貧開發(fā)薄弱區(qū)，提升社會工作扶貧濟(jì)困的效能，確保有限資源充分利用。作為組織平臺，社會工作行業(yè)組織在引入域外扶貧資源、與政府扶貧部門銜接互動、動員社會各方面力量以及維護(hù)社會工作者合法權(quán)益等方面，有著單一社會工作機(jī)構(gòu)及社會工作者所難以企及的獨特優(yōu)勢。總之，深入開發(fā)社會工作行業(yè)組織在精準(zhǔn)扶貧中的功能作用有著非常重大的意義。
第四，借鑒域外國家、地區(qū)的有益經(jīng)驗，拓展社會工作介入扶貧濟(jì)困的廣度與深度。社會工作最早即起源于歐美等發(fā)達(dá)國家的反貧困行動，一百多年來社會工作通過在世界范圍內(nèi)的廣泛實踐已經(jīng)積累起非常豐富的反貧困經(jīng)驗。在法國、德國等歐洲大陸國家，社會工作嵌入于政府主導(dǎo)下的反貧困體系之中，是政府扶貧濟(jì)困的重要輔助力量；在英國、北美等地，社會工作在反貧困實踐中有著更大的主動性，發(fā)揮作用的領(lǐng)域更為廣泛，社會工作機(jī)構(gòu)與基金會、企業(yè)、高校等均有著良好順暢的合作關(guān)系(Mark Cameron，2009)(34)；在印度、巴西、新加坡等地的反貧困實踐中，社會工作也有著非常突出的表現(xiàn)。因此，學(xué)習(xí)和借鑒域外主要國家或地區(qū)的有益經(jīng)驗，對于提升中國社會工作的整體水平，拓展中國社會工作介入扶貧濟(jì)困的廣度和深度有著非常重要的價值。
借鑒域外國家或地區(qū)社會工作反貧困的有益經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)秉持應(yīng)有的反思批判意識：一是必須深入把握當(dāng)?shù)氐臍v史文化、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、福利體制等基本要素，厘清當(dāng)?shù)厣鐣ぷ靼l(fā)展與扶貧實踐的整體環(huán)境及各方面基礎(chǔ)，防止未加分辨而導(dǎo)致舍本求末；二是著重分析當(dāng)?shù)厣鐣ぷ髟诜簇毨嵺`中所依循的理論基礎(chǔ)、價值立場和工作模式，評估其對中國社會工作扶貧實踐的適用情況；三是注重提煉當(dāng)?shù)厣鐣ぷ鞣簇毨嵺`的主要特色、工作方法與操作技巧，豐富和提升中國社會工作扶貧濟(jì)困的工作技能。這三個方面是合理、有效借鑒域外經(jīng)驗的必要保證。
第五，進(jìn)一步強(qiáng)化能力建設(shè)，提升社會工作扶貧濟(jì)困的內(nèi)在實力。如果說頂層設(shè)計、財政投入、行業(yè)引領(lǐng)是社會工作深度介入精準(zhǔn)扶貧的外在保障，那么提升社會工作者的職業(yè)技能和專業(yè)水平則是社會工作深度介入精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求。當(dāng)前中國社會工作發(fā)展仍處于起步階段，社會工作助力扶貧脫貧的能力還非常有限，難以有效應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧中所遇到的各方面問題與挑戰(zhàn)，這在中西部地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)社會工作自身的能力建設(shè)，提升社會工作助力扶貧濟(jì)困的實力，成為一項尤為重要的工作。當(dāng)前，社會工作能力建設(shè)主要涉及兩個方面，一是社會工作機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，二是社會工作者的能力建設(shè)。
在社會工作機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)方面，應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織規(guī)章、項目管理、工作績效、招投標(biāo)、人員管理、財務(wù)運(yùn)作等方面的規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在提升社會工作機(jī)構(gòu)生存能力的基礎(chǔ)上，確保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。在社會工作者的能力建設(shè)方面，應(yīng)以教育培訓(xùn)為主，加快提升社會工作者介入扶貧濟(jì)困的能力，更新知識儲備。對于學(xué)歷教育培養(yǎng)出的社會工作者，應(yīng)重點突出實務(wù)技能和理論應(yīng)用能力訓(xùn)練。對于實際在崗的政府或社區(qū)工作人員，應(yīng)進(jìn)一步提供系統(tǒng)化、常態(tài)化、專業(yè)化的教育培訓(xùn)，提升工作的專業(yè)性、科學(xué)性。此外，應(yīng)注重培養(yǎng)社會工作機(jī)構(gòu)與社會工作者的職業(yè)使命感、責(zé)任感，提升其介入精準(zhǔn)扶貧的積極性、主動性。政府、社會工作機(jī)構(gòu)、高校以及科研院所之間可建立長期性互助合作關(guān)系，將教育、研究與實踐緊密結(jié)合，切實提升社會工作扶貧濟(jì)困的內(nèi)在實力。
最后，深入開展創(chuàng)新實踐，探索社會工作助力扶貧濟(jì)困的可行路徑。受制度環(huán)境、資源、經(jīng)費、能力等多方面因素限制，絕大多數(shù)社會工作機(jī)構(gòu)的生存，基本依賴于政府購買服務(wù)。在有限的財政投入下，僧多粥少的現(xiàn)實使得社會工作機(jī)構(gòu)不得不將生存問題放在首要位置。這樣，政府與社會工作機(jī)構(gòu)之間表面上是一種“合作—互補(bǔ)”或者“委托—代理”關(guān)系，實際卻是一種雇傭關(guān)系，二者之間的地位并不平等。通常情況下，社會工作項目的實施既有明確的時間限制和目標(biāo)要求，又要接受政府的監(jiān)督考評，這在一定程度上限制了社會工作機(jī)構(gòu)的自主性和能動性。加之人員流動頻繁、項目經(jīng)費有限，社會工作機(jī)構(gòu)對于創(chuàng)新實踐整體缺乏積極性，也大多并未形成具有自身特色的路徑模式和項目品牌。
積極推動創(chuàng)新實踐，是探索和豐富社會工作介入扶貧脫貧路徑的前提。當(dāng)前，應(yīng)著重從政策創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、理論創(chuàng)新四個維度出發(fā)，探索適應(yīng)社會需要、體現(xiàn)自身特色的社會工作扶貧路徑。政策創(chuàng)新方面，政府購買服務(wù)的項目設(shè)置、考評形式、經(jīng)費資助、時間管理等應(yīng)當(dāng)更具靈活性、科學(xué)性、前瞻性。在政府購買服務(wù)之外應(yīng)開辟更多通道形式，為社會工作參與扶貧濟(jì)困提供便利；模式創(chuàng)新和方法創(chuàng)新方面，應(yīng)充分發(fā)揮社會工作機(jī)構(gòu)及社會工作者的積極性、主動性，敢于和勇于嘗試新的、行之有效的工作方法，逐步打造具有自身特色的扶貧模式；理論創(chuàng)新方面，應(yīng)強(qiáng)化文化自覺和理論自覺意識，在不斷反思和探索扶貧新模式、新方法的基礎(chǔ)上，提煉、創(chuàng)新社會工作介入扶貧濟(jì)困的本土理論，并反過來進(jìn)一步指導(dǎo)本土相關(guān)實踐。